出版人杂志 记者｜赵 冰
“反垄断豁免”能从根本上规范书业秩序吗？
今年全国两会期间，全国人大代表戴茵再次就图书价格问题提出建议，与此前不同的是，此次除了建议制定相关法律法规，建议的落脚点进一步向问题的前端靠近——《关于图书价格应适用反垄断豁免的建议》。据了解，她在此次建议中提出：图书市场乱象已超越单纯经济竞争范畴，威胁到文化传承与创新根基。亟须通过立法明确反垄断豁免、建立价格约束机制，并配套扶持政策修复产业生态。建议在《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）增设“文化例外”条款，将图书转售价格维持纳入豁免范围，允许出版社与经销商签订纵向价格协议，明确允许图书行业实施转售价格维持（RPM）。
此前很多年，图书交易价格立法都曾是新闻出版界两会代表和委员们建言献策的焦点问题。例如2019年，第十三届全国政协委员魏玉山提交了《关于制定图书交易价格法，规范图书市场秩序的提案》，指出图书的特殊性需要从法律层面加以保护和约束，在行业内引发广泛关注和支持。此后，几乎每一年都有新闻出版界的代表委员就此建言献策。2020年至2022年，连续三年，第十三届全国政协委员谭跃、潘凯雄、于殿利联名就推动图书交易价格立法问题提出提案。国家新闻出版署公布《出版业“十四五”时期发展规划》，明确指出要加强出版物价格监督管理，推动图书交易价格立法，有效制止网上网下出版物销售恶性“价格战”，营造健康有序的市场环境。中宣部印刷发行局相关负责人接受行业媒体采访时曾提出，2022年将修订《出版物市场管理规定》，增加规范图书电商营销和图书价格管理内容，指导行业协会出台行业规范。中国书刊发行业协会也曾表示，将牵头制定《网上图书销售行为规范》。
但若干年过去，“老生常谈”始终难见进展；价格战愈演愈烈，出版机构在上下游多方重压下陷入了艰难求存的境地。此次有关推进图书定价适用反垄断豁免的建议，能够将出版行业拉出低价恶性竞争的泥沼吗？
深陷恶性循环难脱身
在短视频电商出现之前，平台电商时期的“价格战”就一度让出版业感到危机重重。曾有出版人回溯行业发展历程指出，图书价格和折扣的问题由来已久，但被集中称为“价格战”则主要是从2010年前后开始的。及至2013年，图书市场整体进入了凡节庆假日各大电商平台即促销打折的境况。直至2020年前后，短视频电商的盛行，几番拉锯战，出版机构在固定定价制下的定价权和话语权几乎完全丧失。
戴茵在调研中发现，早在2021年，76%的出版社就在与头部电商（如当当、京东）合作时采用了“平台自主定价”模式，仅24%通过合同限定最低折扣。2021年后，随着电商渠道议价权的进一步增加，出版社对定价的控制力也越发减弱。在垄断渠道后，电商不断试探出版社的折扣底线，甚至出现新书上市即破成本线的危险信号，迫使出版社通过加印摊薄成本；但加印后电商继续降价，形成恶性循环。
此后这一循环愈演愈烈——一边是平台要求的进货折扣低得离谱，一边是出版机构为了维持生存逐年抬高图书定价。“现在的图书定价和十几二十年前相比已经翻番甚至增长更多，虽然图书的印制成本也有所上涨，但书价的涨幅远远超过了印制成本的涨幅，最终为此买单的只能是消费者”，潘凯雄表示。
但不知内情的读者只一味地认为出版行业在通过涨价谋求暴利，认为电商平台才是维护消费者利益的一方，这反而在舆论层面进一步加重了出版机构的负担，强化了读者低折扣购书的心理，甚至为了眼前利益而选择盗版图书。定价机制僵化、消费者认知偏差、市场竞争失序及政策保护缺位，长此以往，在阅读生态中形成恶性循环，导致了文化属性与产业可持续性不断受损。
“反垄断豁免”能奏效吗？
不难发现，长久以来，几乎每一次有关图书交易价格立法的相关提案、建议或行业协会试图制定的相关规章，最终都会“撞”在“涉嫌垄断”的墙上——其实早在2010年，中国出版工作者协会、中国书刊发行业协会、中国新华书店协会就曾共同制定过《图书公平交易规则》，提倡图书以统一价格进行销售，但被有关部门认为涉嫌价格垄断、限制竞争，最终只好不了了之。
而魏玉山在2019年全国两会提出相关提案后，收到市场监管部门相应回复：图书并不是特殊商品，不具有特殊性，只要折后不低于成本，就不构成倾销，并且图书打折是读者的福利。如果出台措施限定价格，容易被认定为合谋定价，涉嫌违反《反垄断法》。
2024年“618”期间，京沪两地50余家出版社联合声明抵制京东大促方案，也被业外人士和有关部门认定为涉嫌垄断。
如此种种，引发了行业内外对图书价格监督管理与《反垄断法》关系的思考——或许应该走到比前端更靠前的地方去解决问题。
2021年，第十三届全国政协委员、中国期刊协会会长吴尚之就在全国两会呼吁，规范图书销售价格行为，认为图书不能简单地被归于一般商品沿用所谓反垄断条款，建议“将规范图书价格行为相关内容纳入《反垄断法》第十五条，将规范图书价格行为列入《反垄断法》豁免范围，从法律上遏制图书价格战现象”。
恰在今年两会召开前夕，一篇题为《转售价格维持的反垄断法豁免》的论文引发了出版行业的广泛关注。武汉大学法学院博士、竞争法与竞争政策研究中心助理研究员朱公欢，从《反垄断法》的角度论证了图书价格监督管理与限制市场竞争效果（垄断）并不存在必然关系。他在文章中阐明了图书转售价格维持的多方合理性，例如在效率层面可以遏制出版商的双重加价行为，在文化层面可以确保图书的多元化供给和书店的多样化布局等。
朱公欢提到了2024年出版社抵制京东“618”图书大促事件——联合抵制行为是出版商为维护图书转售价格体系稳定与自身经济利益采取的一种集体行动，其背后折射出对图书转售价格维持制度合法性的重申。
对于长期以来，出版业外相关部门认为图书交易价格立法或监管涉嫌垄断，有限制竞争效果的嫌疑这一问题，他提出，经验证据无法检验图书转售价格维持的非法性，并且这些负面竞争效果的产生往往依赖一定的前提条件，如市场结构、经营者的市场地位，甚至交易相对人所处的市场结构及其市场势力。更为重要的是，转售价格维持也能带来一定的积极市场效应，如防止搭便车、保障不完全合同的执行、质量认证、促进新产品的推广和市场进入、促进需求不稳定产品的销售等。
在充分阐释了图书转售价格维持《反垄断法》豁免的理论基础后，他建议图书价格相关反垄断豁免可以采取“酌定豁免”的模式，并且限缩豁免时间和类型——参考荷兰《固定书价法案》对固定书价协议期限的规定以及适用的图书品类，缩短图书转售价格维持协议的有效期限以及限缩豁免的书籍种类覆盖范围。例如规定首次出版和首次进入市场的图书在一定期限内可以豁免固定图书价格，超过这个期限后零售商可以自由定价；规定教材、科学书籍、二手书、学术专著等豁免适用转售价格维持。
但他也指出：图书转售价格维持必须满足一定的条件或标准，才能获得《反垄断法》的豁免——相关举措能有效实现既定的社会或经济目标，并对于维护公共利益不可或缺。图书转售价格维持需要证明《反垄断法》第15条第2款“协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够由消费者分享由此产生的利益”。只有产生的效率大于对竞争的排除、限制损害，确保图书转售价格维持对市场的负面影响较低，才可以获得豁免，从而整体提高图书市场的经济效率和竞争力。
另一大难点在于，图书定价若要实现反垄断豁免，需要直接证明“图书文化多样性目标仅能通过转售价格维持制度达成”。“若存在其他有效途径同样能够实现文化多样性，那么转售价格维持作为文化多样性实现的必要条件可能受到诸多质疑。这种对‘必不可少’的严格要求，已然构成了文化多样性豁免政策实施过程中的一大障碍。”但他也认为，“文化多样性的保护将面临极大的不确定性或实质性风险，图书转售价格维持就是实现确保文化多样性合理且必要的措施，应当准予豁免”。
近几年来，有关图书定价适用反垄断豁免的相关研究越来越深入，未来，行业或可对此形成更多理据充分的声音和意见。
潜在难点——认知错位
无论是推进图书交易价格立法，还是推进图书定价适用反垄断豁免，都不是单纯依靠出版行业的力量就可以实现的，势必会涉及很多复杂的程序和多个领域的管理部门。多位受访者也一致表示，出版产业在整个市场经济大盘中所占的比重小到可以忽略不计，如果图书的特殊文化属性不能被出版行业以外的更广泛群体认可，相关事宜的推进可能依旧难有进展实效。
潘凯雄在接受《出版人》采访时就此问题指出，图书是特殊商品，出版行业长久以来实行准入制而非登记注册制也可印证其特殊性，在内容生产这一环节，这个行业是有特殊门槛的，并非完全市场化运作；但在图书产品进入市场流通的阶段，却没有对应的制度对其加以保护。再加上《反垄断法》尚未将规范图书价格行为列入豁免范围，政府和行业协会不能对图书销售折扣做出限定，致使对规范图书价格、遏制网络折扣战等行为缺乏必要的法律依据，也就无法有效保护出版机构的利益。他直言：“当前出版业前后端的管理方式是不相符的。”
魏玉山也表示，图书价格监督和管理，是一件需要跨政府部门协同的事情。长期以来，推进图书价格立法的难点就在于出版管理部门与价格监管部门对图书特殊性的认识不一致。“出版行业内部包括出版管理部门在内，对图书作为文化产品的特殊性有非常一致的认知，希望出版业能依照‘文化例外’原则实行特殊的价格管理模式；但市场管理部门和价格监管部门长期以来都将图书作为一般商品看待，纯粹从市场角度出发，认为商品打折是给读者谋福利。这种认识上的差异导致多年来图书价格立法等相关提案或建议难以有效推进。”
此外，他也提出，我国图书实行固定定价制度，价格由出版者确定，本意是要让图书的售价在全国任何地方是一致的，即便在偏远地区，消费者也能获得并享受和一线城市居民一样的文化产品服务。但这种有异于多数商品的定价制度，也要求相关部门对其终端销售价格进行管控，否则固定定价制度就失去了意义。欧美发达国家，特别是实行固定定价制度的国家（如德国、法国等）都对终端销售价格进行控制。然而，中国的相关法律规定，经营者不得组织其他经营者达成垄断协议，行业协会不得组织本行业的经营者从事垄断行为，这进一步限制了图书价格立法的推进。因此，“若不解决前端问题，后端问题（如价格体系混乱）无法得到有效解决”。
可见当下，让不同管理部门甚至全社会“对齐颗粒度”，让业外人士充分认识图书的文化价值，理解出版行业的生存困境，都有可能成为推进图书定价的反垄断豁免道路上需要应对的关键问题。
此外，依靠图书交易价格立法或实现图书定价的反垄断豁免，是否就能从根本上解决书业当下的渠道困境？
首先，图书价格和折扣是图书市场的重要要素之一，一旦通过法律或行政手段加以干预，势必会对当下的图书市场格局产生巨大的影响，产业链条上的每一个环节都将面临新的竞争规则和考验。
其次，潘凯雄提到，长期以来，出版机构在一步步丧失市场话语权的过程中是负有责任的，过度依赖“网红”达人带货，导致图书销售的专业性下降；为了规模而一味在与平台的博弈中压低身段，某种程度上也加剧了价格战的态势，损害了自身利益。立法与反垄断豁免的推进或可解决部分书业困境，但出版业不能一味等待政府部门来当“救世主”。
基于维护文化多样性的图书价格保护措施亟待出台，但在真正形成有效监管措施之前，出版机构还是需要主动采取措施，自救脱困。
